Relatora no STF, Cármen Lúcia vota contra divisão de royalties defendida por MS

O STF (Supremo Tribunal Federal) retomou nesta quinta-feira (7) o julgamento que pode redefinir a distribuição dos royalties da exploração de petróleo e gás natural no país. Relatora das ações, a ministra Cármen Lúcia votou para manter os recursos concentrados em estados e municípios produtores, declarando inconstitucional a ampliação da divisão promovida pela Lei 12.734/2012.

O entendimento da ministra contraria a tese defendida por Mato Grosso do Sul e outros estados não produtores, que tentam ampliar a participação na arrecadação das receitas petrolíferas sob o argumento de que os recursos naturais pertencem à União e devem beneficiar toda a federação.

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Após o voto da relatora, o ministro Flávio Dino pediu vista e suspendeu novamente o julgamento. Até o momento, apenas Cármen Lúcia votou.

A análise envolve as ADIs (Ações Diretas de Inconstitucionalidade) 4916, 4917, 4918, 4920 e 5038, que discutem mudanças introduzidas pela Lei dos Royalties. A norma alterou os critérios de repartição das receitas provenientes da exploração de petróleo, gás natural e outros hidrocarbonetos fluidos, ampliando a participação de estados e municípios não produtores.

Desde março de 2013, porém, os efeitos da lei estão suspensos por liminar concedida pela própria Cármen Lúcia, em decisão tomada após ação ajuizada pelo Estado do Rio de Janeiro.

Constituição garante royalties aos produtores - No voto apresentado ao plenário, Cármen Lúcia afirmou que a Constituição Federal já definiu os beneficiários dos royalties e que uma lei ordinária não poderia modificar o modelo federativo estabelecido pelo constituinte.

“Acho que é preciso assegurar a titularidade do direito ali assegurado a quem tem o direito à titularidade', afirmou a ministra durante a sessão.

Segundo ela, o Congresso Nacional possui competência para regulamentar a distribuição dos royalties, mas não para alterar a essência constitucional da repartição.

A ministra ponderou que teria entendimento diferente caso a mudança tivesse ocorrido por meio de emenda constitucional. “É ele mesmo o legitimado para promover reformas constitucionais. Se fosse uma emenda constitucional, certamente o meu voto não seria no mesmo sentido', declarou.

Cármen Lúcia também sustentou que os royalties possuem natureza compensatória e indenizatória, entendimento central da tese defendida pelos estados produtores. “Aquele que tem um ônus por esta exploração haveria também de receber uma compensação', observou.

Ao longo do voto, a relatora relembrou precedentes do próprio STF e citou trecho de manifestação do ministro aposentado Sepúlveda Pertence para defender que os pagamentos não decorrem apenas da exploração econômica do petróleo, mas principalmente dos impactos provocados pela atividade.

“Os prejuízos maiores e constantes se concentram principalmente nas regiões de exploração e sobre isso não ficou dúvida para mim', afirmou.

Impactos ambientais, sociais e financeiros

Durante a análise do mérito das ações, Cármen Lúcia contextualizou a política de exploração petrolífera no Brasil e destacou que o petróleo é um recurso natural finito e exaurível.

A ministra afirmou que a descoberta do pré-sal alterou significativamente o cenário econômico nacional, aumentando as projeções de produção e arrecadação, mas também ampliando riscos ambientais, sociais, administrativos e de saúde pública para as regiões diretamente afetadas pela atividade petrolífera.

Segundo a relatora, a Constituição assegurou participação financeira aos entes diretamente atingidos pela exploração justamente para compensar esses impactos.

Para ela, embora danos ambientais possam eventualmente atingir outras localidades, os prejuízos permanentes e mais intensos recaem sobre os estados e municípios produtores e confrontantes.

Nesse ponto, a ministra afirmou que os objetivos constitucionais de redução das desigualdades regionais e promoção do desenvolvimento nacional não autorizam automaticamente uma distribuição igualitária das receitas petrolíferas.

Segundo o voto, a repartição precisa seguir os parâmetros definidos pela própria Constituição.

“A distribuição deve obedecer ao modelo traçado pelo constituinte', afirmou.

Quebra do equilíbrio federativo -  Outro ponto destacado no voto foi o entendimento de que a redistribuição promovida pela Lei 12.734/2012 alteraria o equilíbrio federativo construído pela Constituição.

Cármen Lúcia lembrou que os estados produtores não arrecadam ICMS (Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços) sobre combustíveis derivados de petróleo e energia elétrica destinados a outras unidades da federação, mas recebem royalties como forma de compensação financeira.

Na avaliação da ministra, a nova lei rompeu esse equilíbrio ao redistribuir receitas sem modificar o correspondente sistema tributário.

Segundo ela, incluir estados e municípios sem relação territorial direta com a exploração petrolífera gera perda financeira aos entes que possuem direito constitucionalmente assegurado às compensações.

“A alteração legislativa que passou a contemplar estados e municípios não enquadrados nas condições territoriais previstas no artigo 20 da Constituição mostra-se dissonante da Constituição', declarou.

A relatora também entendeu que as novas regras não poderiam atingir contratos firmados antes da entrada em vigor da lei.

Para a ministra, os estados produtores incorporaram essas receitas ao patrimônio jurídico ao longo dos anos e assumiram obrigações fiscais, financeiras e orçamentárias baseadas nessa arrecadação.

Segundo ela, a aplicação imediata das novas regras comprometeria a segurança jurídica e a estabilidade fiscal desses entes.

MS defendia royalties como “riqueza nacional' -  Mato Grosso do Sul participou do julgamento defendendo posição oposta à apresentada pela relatora.

O Estado atua no processo na condição de amicus curiae e sustentou que os royalties devem ser entendidos como participação no resultado da exploração petrolífera, e não apenas como compensação financeira aos estados produtores.

Durante sustentação oral realizada na quarta-feira (6), a procuradora-geral do Estado, Ana Carolina Ali Garcia, afirmou que a Constituição permite ao legislador escolher entre modelos de repartição baseados na compensação financeira ou na participação no resultado da exploração econômica.

Segundo ela, o fato gerador dos royalties é a própria exploração do petróleo e gás natural pela União. “Na participação no resultado da exploração, nós temos o fato causal, a mera exploração econômica. Se a União explora petróleo e gás natural e aufere renda, ela deve partilhar o resultado dessa exploração com os demais entes. É uma genuína distribuição de uma riqueza nacional', argumentou.

A procuradora também afirmou que a metodologia utilizada atualmente para calcular os royalties não mede impactos ambientais ou sociais, já que os valores são definidos com base no volume total da produção petrolífera.

“Os royalties são calculados sobre volume total da produção, grandeza está totalmente desvinculada da extensão de danos', declarou.

Segundo Ana Carolina Ali Garcia, considerar os royalties exclusivamente como compensação financeira amplia distorções no pacto federativo brasileiro.

“Os royalties são devidos independentemente da posição geográfica do ente ou dos impactos ambientais ou socioeconômicos', sustentou.

Ao final da sustentação, a procuradora pediu que o STF reconheça os royalties como participação no resultado da exploração petrolífera, “superando a distorção vivenciada há mais de uma década no federalismo fiscal brasileiro'.

Fatia para Mato Grosso do Sul - Caso a tese defendida pelos estados não produtores fosse vencedora, Mato Grosso do Sul poderia ampliar significativamente sua arrecadação anual.

Como o Estado tradicionalmente recebe entre 1% e 1,2% dos recursos federativos distribuídos entre os estados, a estimativa apresentada durante a discussão aponta possibilidade de ingresso entre R$ 335 milhões e R$ 403 milhões anuais.

Hoje, o Fundo Especial destinado aos estados e municípios não produtores movimenta cerca de R$ 5,2 bilhões, valor originado apenas da parcela pertencente à União.

Já pelo modelo aprovado em 2012, a participação dos estados e municípios produtores cairia de 61% para 26% do total arrecadado com royalties e participações especiais, enquanto a fatia da União seria reduzida de 30% para 20%.

O governo do Rio de Janeiro estima perdas de aproximadamente R$ 23 bilhões caso a redistribuição seja confirmada. São Paulo calcula impacto próximo de R$ 2 bilhões.

Além de Mato Grosso do Sul, também atuam no processo defendendo a redistribuição os estados de Alagoas, Amapá, Bahia, Goiás, Paraná e Rio Grande do Sul, além da CNM (Confederação Nacional dos Municípios) e da AMRO (Associação dos Municípios Excluídos do Rol dos Recebedores de Royalties de Petróleo e Gás).